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Business Insights

Modernização regulatória - Edição 44

1 de dezembro de 2018

Setor fragmentado

É inegável que o setor de saneamento básico seja extremamente fragmentado em nosso país. Legalmente, é possível, a cada um dos 5.570 municípios brasileiros, ter regulação própria sobre o tema. Ainda que isso não ocorra na prática, o fato é que não existem padrões regulatórios a serem seguidos – nem mesmo por parte das 49 agências reguladoras que atuam sobre a questão e, muitas vezes, contradizem-se entre si.
Por exemplo: conforme a cidade, a Companhia Catarinense de Águas e Saneamento (Casan) submete-se aos regulamentos de uma das três agências distintas que operam no Estado de Santa Catarina. Para tornar esse quadro ainda mais complexo, não é raro que uma mesma agência reguladora admita a coexistência de diversos modelos contratuais, e muitos contratos já licitados sequer apresentam métricas claras ou coerentes para a revisão tarifária. São inerentes a este setor uma série de dúvidas quanto aos volumes de investimento (CAPEX) e custos operacionais (OPEX). Isto sem dizer que, a cada revisão de Plano Diretor ou do Plano Municipal de Saneamento Básico, podem ocorrer revisões relativas a quantidades, volumes e atendimento. Lidar com tantos entraves, “surpresas regulatórias” e burocracias diversas pode desmotivar a entrada de novos players no setor.

Investir mais?

O setor elétrico é o mais universalizado do país (as distribuidoras atendem a mais de 99% dos brasileiros), e é seguido de perto pelo setor de telefonia móvel (existe sinal de celular acessível para mais de 98% da população). Seria razoável que, para água e saneamento, fossem destinados volumes maiores de dinheiro, uma vez que o serviço ainda precisa chegar a toda população, correto? Mas não é assim que as coisas acontecem no Brasil: o Plano Decenal de Energia (PDE) prevê investimentos de R$ 242 bilhões em geração e de R$ 119 bilhões em transmissão, de hoje até 2026. Somados aos investimentos calculados pelas distribuidoras, estima-se que cerca de R$ 50 bilhões seráo investidos anualmente neste serviço. O sistema de telefonia móvel, por sua vez, demanda um investimento anual de cerca de R$ 30 bilhões. Porém, em saneamento básico, os investimentos não chegam a R$ 10 bilhões por ano.
É um valor bem aquém do necessário. De acordo com o Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), serão necessários cerca de R$420 bilhões (em valores atuais) para universalizar o saneamento básico no país; no entanto, questiona-se se a depreciação dos ativos existentes, o aumento do consumo per capita e a expansão orgânica do mercado estão devidamente considerados neste número. Isso porque a conservação adequada dos ativos existentes já deveriam consumir cerca de R$ 6 bilhões por ano. Ou seja, quase meio trilhão de reais podem não ser o bastante para a universalização de serviços tão básicos e essenciais, tamanho o atraso que vivemos neste setor.

Mudanças regulatórias são promissoras

A Medida Provisória nº 844 (MPV) atualiza o marco legal do saneamento básico e altera as Leis nº 9.984/2000, para atribuir à Agência Nacional de Águas competência para editar normas de referência nacionais sobre o serviço de saneamento, e nº 11.445/2007, para aprimorar as condições estruturais do saneamento básico no País.
Várias são as mudanças significativas que essa MPV traz. Já no primeiro parágrafo, muda-se a lei de criação da Agência Nacional de Águas (ANA) para que possa instruir "normas de referência nacionais para a regulação da prestação dos serviços públicos de saneamento básico“, atribuição até então exclusiva das agências reguladoras apontadas pelos governos municipais (que, de acordo com a Lei nº 11.445/2007, poderiam ser, no máximo, de abrangência estadual). Essa mudança tem por objetivo endereçar a completa falta de padronização na regulação, além de buscar melhorar a qualidade das regras, pelo fortalecimento de uma agência federal, com maior capacidade financeira de viabilizar estudos e de montar um quadro técnico adequado ao tamanho do desafio.
Um artigo importante da MPV é o 8o-B, que propõe que os contratos de programa (aqueles firmados entre municípios e as empresas estaduais, sem licitação prévia) não sejam cancelados em caso de “alienação do controle acionário de companhia estatal”. Essa proposta é embasada pelo pressuposto de que a própria empresa estadual teria suas cotas alienadas por meio de processo licitatório, indo, portanto, ao encontro do que preconiza a Lei nº 8.987/1995. Ainda, será dada ao município atendido a oportunidade de não aceitar essa transferência do contrato do público para o privado. Isso quer dizer que um município atendido por uma empresa estadual privatizada poderá ou não continuar sendo atendido pelo novo controlador, a depender exclusivamente de sua vontade. Caso opte por não transferir o contrato ao novo agente privado, o município deverá indenizar a empresa pelos investimentos ainda não amortizados ou depreciados. Finalmente, o mais polêmico dos artigos é o 10-A, que obriga os municípios a, antes de firmar um contrato de programa, sem licitação, com as empresas estaduais, publicarem um edital de chamamento público que, caso seja respondido por um investidor privado interessado na prestação do serviço, implica obrigatoriamente a abertura de um processo concorrencial para que o serviço seja prestado pelo agente que apresente a proposta mais vantajosa à administração pública.

Escolher a proposta que seja mais vantajosa à população parece óbvio; mesmo assim, os contrários ao artigo levantam dois pontos para reflexão: (a) os custos de transação em que o município incorreria; e (b) o destino de eventuais subsídios cruzados atualmente em vigor.
Sobre o primeiro ponto, é verdade que municípios muito pequenos podem ter dificuldades em elaborar estudos (técnicos e de modelagem econômico-financeira) de qualidade, que sejam posteriormente utilizados como base do processo licitatório. Assim, seria importante que o governo federal, via Fundo de Estruturação de Projetos da Caixa ou do BNDES, fornecesse assessoria automática a esses casos, buscando endereçar essa questão.
Já sobre o segundo ponto, este é um tema ainda amplo e que merece uma análise mais detalhada. Assim como demonstrado na Figura 4, na qual municípios com números similares de economias são atendidos por empresas que apresentam custos muito diferentes, é preciso verificar quais outros parâmetros explicariam os custos de uma operadora (volume de água distribuído, extensão da rede, etc.). Ainda, é preciso que os dados de entrada sejam padronizados e confiáveis, o que certamente não é o caso do SNIS ? em especial por conta de diferentes critérios de rateio que cada empresa adota para definir os custos por município atendido. De qualquer forma, é fato que municípios pequenos, de até 50 mil habitantes, têm exploração economicamente viável, e que municípios ainda menores podem ser operados de maneira superavitária, principalmente se combinados em consórcios ou atendidos por um único operador que poderia se beneficiar de um ganho de escala pelo atendimento múltiplo regionalizado, mesmo que em concessões não limítrofes. Este, aliás, nunca foi um problema para o setor elétrico, que observou há algumas décadas o surgimento de diversas concessões pequenas. Muitas delas, com o passar dos anos, foram incorporadas por grupos maiores, justamente em busca de sinergias e ganhos de escala, em um movimento que foi extremamente benéfico ao setor. Finalmente, o art. 10-B da MPV 844, que pretende replicar as regras dos contratos de concessão (privados) para os contratos de programa (firmados com as empresas estaduais, sem licitação), vai ao encontro da isonomia entre agentes e do aumento da concorrência: com essa regra, não há em que se falar de público contra privado, fala-se de maus prestadores contra bons prestadores. Isso porque o operador público eficiente continua prestando o serviço, enquanto o operador privado que não atende aos parâmetros mínimos de qualidade é expelido. Por não haver privilégios, torna-se mais justo e democrático. Como exemplo, destacam-se os indicadores que a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) incluiu nos contratos de concessão de distribuição renovados em 2015. Neles, fica claro que o não atendimento repetido de índices mínimos de sustentabilidade econômico-financeira e de qualidade representa a perda imediata e automática da concessão, sejam os operadores públicos, sejam os privados.
Regras transparentes e de qualidade, aumento da competitividade e metas claras ajudarão o setor de saneamento básico a atingir os padrões de qualidade e universalização esperados para um país do tamanho do Brasil. A MPV tenta endereçar os principais problemas que impedem o avanço do investimento no País, e, por isso, merece ser considerada como importante instrumento de política pública para as próximas décadas.

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